Quelles conséquences pour l’UE en cas d’adhésion de l’Ukraine ?

Faut-il accorder à l’Ukraine un traitement de faveur dans le processus d’adhésion à l’Union européenne ? La question, déjà soulevée cet été lorsque Kiev s’est vue accorder le statut de candidat, revient dans le débat alors que Rouslan Stefantchouk, le président de la Rada, le Parlement ukrainien, s’est livré ces derniers jours à une active campagne en faveur de l’intégration de son pays à l’occasion de son déplacement en France : dans les colonnes du journal Le Monde, à la tribune de l’Assemblée nationale ou encore au Sénat, où il s’est exprimé mercredi. « L’Ukraine peut et doit avoir le statut de membre à part entière de l’Union européenne. Cela doit être fait de manière dynamique et efficace », a martelé ce proche du président Volodymyr Zelensky. « Vous ne trouverez pas plus grands fans de l’Union européenne que les Ukrainiens », a-t-il encore répété un peu plus tard, à l’occasion d’un entretien accordé à notre Public Sénat.

Ces déclarations s’inscrivent dans un calendrier choisi : vendredi 3 février se tiendra un sommet UE-Ukraine à Kiev, alors que le gouvernement de Volodymyr Zelensky espère un coup d’accélérateur. L’octroi du statut de candidat à une adhésion européenne, le 23 juin dernier, a permis à l’UE d’envoyer un signal de solidarité aux Ukrainiens, mais également un message politique à la Russie, qui tablait sur une division des Européens pour mener à bien son « opération militaire spéciale ». Toutefois, au-delà du symbole, le processus d’adhésion en lui-même dépend d’une mécanique particulièrement complexe. L’Ukraine doit à présent définir une stratégie de pré-adhésion, destinée à lister les réformes à mettre en œuvre pour répondre aux critères européens sur le plan politique et économique. Viendront ensuite les négociations d’adhésion, afin de valider les progrès accomplis. Une séquence susceptible de s’étaler sur de longues années.

Et pourtant, Kiev table sur un horizon 2024 pour rentrer dans l’UE, un délai « irréaliste » selon Patrick Martin-Genier, professeur à Sciences Po et spécialiste de l’Europe. « Manifestement, l’Ukraine est encore loin de satisfaire les critères d’adhésion. Une intégration avant dix ans paraît impossible », estime cet universitaire auprès de Public Sénat. Mais au vu des circonstances, certains responsables politiques appellent Bruxelles à faire une exception : « Par rapport à tous ceux qui ont adhéré ces dernières années, l’Ukraine affiche une différence, elle a payé le prix du sang. Elle a montré par la mort de ses soldats et d’une partie de sa population à quel point elle tenait à être membre de la famille européenne et de l’OTAN. La moindre des choses, c’est de lui permettre d’y accéder rapidement », a défendu sur notre antenne Claude Malhuret, président du groupe Les Indépendants au Sénat.

Lutte contre la corruption

Sur un plan institutionnel, le pays répond aux principales exigences européennes : une démocratie parlementaire, avec des élections libres. « Il y a encore des efforts à faire en termes d’Etat de droit », observe Patrick Martin-Genier. « Dans le domaine de la justice notamment, sur la nomination de juges indépendants ». La révolution de Maïdan en 2014 a marqué la volonté des Ukrainiens d’en finir avec l’influence russe et de se débarrasser d’une classe politique corrompue. Malgré la guerre, qui a fait passer au second plan les priorités politiques de l’Ukraine, Kiev continue de mettre en avant ses efforts en matière de lutte contre la corruption : « L’Etat a créé toutes les structures anticorruption nécessaires en leur assurant le niveau adéquat d’indépendance. Dans cette situation de guerre, tous les efforts déployés pour la lutte anticorruption montrent que le gouvernement fait assez bien son travail. Il y a beaucoup de risques, mais l’essentiel, c’est la rapidité avec laquelle l’Etat va réagir et punir », a fait valoir Rouslan Stefantchouk dans les colonnes du Monde.

Pour autant, les affaires continuent d’éclater, le mois de janvier a été marqué par une série de limogeages au sein du gouvernement, sur fond d’accusations de pot-de-vin et de surfacturations touchant les approvisionnements de l’armée. « La situation reste fragile, on voit bien qu’il s’agit d’un travail au long cours », note Patrick Martin-Genier.

Le retour à une Europe des 28

Si le processus d’intégration européenne bouscule les institutions ukrainiennes, l’adhésion du pays ne serait pas non plus sans conséquence sur le fonctionnement de l’UE. Avant l’invasion de la Russie, l’Ukraine comptait près de 44 millions d’habitants – un chiffre à prendre désormais avec précaution en raison du nombre de réfugiés –, ce qui, proportionnellement, enverrait une cinquantaine de députés supplémentaires au Parlement européen, une institution qui rassemble déjà 705 élus (ils étaient 751 avant le Brexit). Le cas échéant, la Commission européenne, l’organe exécutif de l’UE, devra également se doter d’un 28^e commissaire européen.

Ces modifications, même minimes, interrogent l’efficacité de la gouvernance européenne, sa capacité à dégager des consensus et à prendre des décisions rapidement en dépit de l’élargissement, une problématique récurrente depuis l’échec au début des années 2000 du traité de Rome II pour une Constitution européenne. « Ce genre d’interrogations est traditionnel à chaque nouvelle adhésion, il n’y a rien d’insurmontable. En revanche, la question de l’intégration économique me paraît plus délicate à aborder », note Patrick Martin-Genier.

Un géant agricole aux pieds d’argile

Longtemps qualifiée de « grenier à blé de l’URSS », l’Ukraine compte plus de 40 millions d’hectares de terres cultivables, le double de la France. Elle était en 2020 le 6e producteur mondial de blé et de maïs. Le poids du secteur agricole et des industries agroalimentaires dans le PIB tourne autour de 16 %, en augmentation constante depuis une dizaine d’années, selon les chiffres de la Banque mondiale. L’entrée de l’Ukraine dans l’UE aurait des conséquences immédiates sur la Politique agricole commune (PAC), destinée à valoriser les agricultures des pays membres et à équilibrer l’offre et la demande sur le marché européen, et dont le nouveau volet quinquennal (2023-2027) vient tout juste d’entrer en vigueur après d’âpres négociations. L’Ukraine serait susceptible de capter une part importante des aides de la PAC, dans la mesure où son agriculture a des besoins importants en matière de modernisation – ce qui sera d’autant plus vrai une fois la guerre terminée -, mais ne répond pas non plus aux critères environnementaux européens. La France, première bénéficiaire de la PAC avec 9 milliards d’euros d’aides par an réparties entre 400 000 bénéficiaires, serait directement impactée par l’arrivée de ce géant agricole.

Kiev, dont les principaux acheteurs se situent en dehors de l’UE - l’Égypte, la Chine, l’Inde, l’Iran, la Syrie et la Turquie - travaille déjà à réorienter ses exportations vers l’UE pour adapter son agriculture au marché. En novembre dernier, le vice-ministre de l’Agriculture a notamment évoqué, en marge d’un déplacement en Allemagne, une augmentation des exportations de produits d’origine animale vers les Etats membres. « Pour l’heure, les effets économiques d’une adhésion de l’Ukraine sont difficilement appréciables », explique Patrick Martin-Genier. « Mais il faudra aussi s’attendre à un fort impact sur les fonds structurels européens pour la remise à niveau de régions qui souffrent de fortes disparités de développement. »

Un risque de tensions

L’adhésion de l’Ukraine ne se fera pas non plus sans répercussions importantes sur les équilibres géostratégiques de l’Union. Elle déplacerait le centre de gravité de l’UE un peu plus vers l’est, et pourrait renforcer sensiblement le poids du bloc conservateur formé par les pays du groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, Tchéquie et la Slovaquie) dont les politiques souverainistes ont alimenté plusieurs épisodes de vives tensions avec Bruxelles ces dernières années.

Le lien entre Kiev et Washington est également une source potentielle de frictions. Avec près de 48 milliards d’euros d’aides financières, militaires et humanitaires, les Etats-Unis sont de loin le premier soutien de l’Ukraine face à l’agresseur russe, contre les 30 milliards d’euros issus des fonds européens (47 milliards en y ajoutant les aides bilatérales apportées par les pays membres), selon un décompte du Kiel Institute. « Malgré leur enthousiasme à vouloir intégrer l’UE, les Ukrainiens savent ce qu’ils doivent aux Etats-Unis, ce qui pourrait devenir une difficulté », reconnaît Patrick Martin-Genier. Sur sa chaîne Youtube, le géopoliticien Pascal Boniface, directeur de l’Institut de relations internationales et stratégiques (Iris), va même jusqu’à évoquer « un nouveau cheval de Troie américain en Europe ».

Enfin, pour reprendre l’hypothèse d’une adhésion accélérée, l’entrée de l’Ukraine dans l’UE risquerait de braquer les sept pays déjà candidats à une adhésion, en particulier dans les Balkans où certains patientent depuis le début des années 2000 (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine du Nord, Monténégro, Serbie). « On prendrait des risques immenses à accélérer ou précipiter un processus », avertissait en juin dernier, devant la commission des Affaires européennes du Sénat, Clément Beaune, alors ministre délégué chargé de l’Europe. « Nous avons donné des perspectives d’intégration aux Balkans occidentaux sous présidence française et aucun des six pays de la région n’a intégré l’Union ». Une frustration qui pourrait aussi nourrir un certain ressentiment du côté de l’Allemagne, qui appuie depuis des années pour l’intégration de ces pays.