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Immigration : un rapport du Sénat pointe un droit des étrangers devenu « illisible et incompréhensible »

Procédures erratiques de demande de titre de séjours, explosion du contentieux, inefficacité des mesures d’éloignement… Une mission d’information du Sénat analyse avec sévérité des dispositifs de gestion de l’immigration. 
Simon Barbarit

Par Simon Barbarit

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Près de 200 000 personnes seraient entrées irrégulièrement dans l’Union européenne en 2021. Fort de ce constat, la commission des lois du Sénat a mis en place une mission d’information afin d’évaluer les politiques publiques destinées à répondre à « ce défi ».Dans son rapport, intitulé « Services de l’État et immigration : retrouver sens et efficacité » adopté mardi soir, la mission d’information, dresse un bilan très inquiétant de l’évolution du droit des étrangers « devenu illisible et incompréhensible sous l’effet de l’empilement de réformes successives ». « Il en résulte une complexité juridique qui ne nuit pas uniquement à l’exercice de leurs droits par les étrangers, mais qui est également une source de difficultés quotidiennes pour les agents de l’État chargés de le faire appliquer », constatent les membres de la mission.De même, cette complexité juridique est qualifiée par les sénateurs de « fonds de commerce pour certains cabinets d’avocats ou de juristes qui n’hésitent pas à en exploiter les failles à des fins lucratives ».

Rendez-vous en préfecture : « Les files d’attente physiques se sont transformées en files d’attente virtuelles »

Ces derniers mois, la mission d’information conduite par le rapporteur François-Noël Buffet (LR), par ailleurs président de la commission des lois, a mené une quarantaine d’auditions, s’est déplacée à Varsovie pour s’entretenir auprès des agents de Frontex, à la préfecture du Maine-et-Loire, qui mène une expérimentation en matière d’instruction de titres de séjour, et au tribunal administratif de Montreuil.Jusqu’en 2020, de longues files d’attente à l’extérieur des préfectures pour obtenir un titre de séjour étaient l’illustration visible de la « saturation des guichets ». Depuis le confinement, les prises de rendez-vous en ligne ont été développées mais des files d’attente physiques se sont transformées en files d’attente virtuelles. Comme le rappelle la mission, le ministère de l’Intérieur ne recense pas les demandes de titres de séjour déposées auprès de ces services, mais uniquement les titres de séjour délivrés pour la première fois. Cet indicateur montre une demande en hausse depuis deux ans. Avec 271 675 titres délivrés (pour motif familial, étudiant, humanitaire, économique, divers), l’année 2021 est comparable à 2019 (277 406).Parmi ses recommandations, la mission préconise d’unifier par voie réglementaire les modalités de prise de rendez-vous pour le dépôt des demandes de titres entre les préfectures, et d’affecter davantage de moyens aux services chargés du séjour des étrangers.

« Le référé mesures utiles » : explosion du nombre de contentieux

Autre défi dans le viseur des sénateurs : « Le nouveau contentieux, portant sur l’accès des étrangers aux guichets des préfectures ». Ce contentieux revêt la forme du référé conservatoire, dit « mesures utiles ». En l’absence de créneaux disponibles sur les sites de réservation des préfectures, les étrangers engagent des procédures juridictionnelles pour contraindre l’administration à leur accorder un rendez-vous leur permettant de déposer une demande de titre de séjour.Les sénateurs proposent de fixer par voie réglementaire un délai maximal à l’administration pour accorder un rendez-vous en préfecture et de rendre impossible pendant ce délai, le dépôt d’un « référé mesures utiles ».Car la rareté des créneaux disponibles a conduit à un « phénomène inédit et massif de revente sur internet des rendez-vous en préfectures ». Mais aussi à « l’absentéisme » chez les usagers car certains n’honorent pas les rendez-vous, « parce qu’ils ont pris par précaution » plusieurs rendez-vous où qu’ils oublient de se présenter ».Selon une décision récente du Conseil d’Etat, « la preuve des tentatives de prise de rendez-vous peut être apportée par la production de captures d’écran anonymes ». Le tribunal administratif de Montreuil a indiqué aux élus que sur les 9 488 affaires enregistrées dans le contentieux des étrangers en 2021, 3 051 concernaient des référés, dont 2 030 étaient des référés conservatoires.« Le référé mesures utiles […] est devenu un véritable réflexe chez bon nombre d’associations. Il nourrit aujourd’hui un contentieux de masse aux conséquences néfastes aussi bien pour le fonctionnement des tribunaux administratifs et l’organisation des préfectures, que pour l’accès des étrangers aux guichets », dénonce la mission.>> Lire notre article. Immigration : quand le Sénat durcissait les conditions d’obtention des visas, contre l’avis du gouvernement

« Refus systématique de se soumettre à la prise d’empreintes »

L’éloignement des étrangers en situation irrégulière a constitué un enjeu de la précampagne et de la campagne présidentielle. « Le taux d’exécution desdites mesures s’est continuellement détérioré sur la dernière décennie, jusqu’à atteindre des niveaux particulièrement dérisoires […] Le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF) a atteint au premier semestre de l’année 2021 un niveau historiquement bas : 5,7 % », relève la mission.Les élus déplorent « l’incohérence entre un nombre toujours plus élevé de mesures d’éloignement prononcées et l’absence de renforts humains et financiers pour les exécuter ». Le premier écueil auquel est confrontée l’administration pour l’exécution des mesures d’éloignement concerne l’identification des personnes en situation irrégulière. L’administration est confrontée au « refus systématique des usagers de se soumettre à la prise d’empreintes ». Or, cette opération ne peut être conduite que sur autorisation du procureur de la République ou d’un juge d’instruction. La mission préconise donc de procéder systématiquement à l’enregistrement des empreintes digitales des étrangers interpellés dans la base de données du système biométrique national.>> Lire notre article. Présidentielle : que proposent les candidats sur l’immigration ?

« Laissez-passer consulaires » : qui sont les Etats les moins coopératifs ?

Globalement, quatre priorités sont identifiées par le Sénat pour renforcer l’efficacité des mesures d’éloignement : « Renforcer la coopération entre les services pour identifier les personnes en situation irrégulière ; poursuivre la montée en charge du dispositif de rétention administrative, mobiliser l’ensemble des moyens juridiques et matériels disponibles pour procéder à des éloignements ; et privilégier une approche européenne pour sortir de l’impasse avec les pays tiers non coopératifs en matière de retours. »En septembre dernier, le gouvernement avait annoncé réduire drastiquement le nombre de visas accordés à l’Algérie et au Maroc, et à la Tunisie, car ces pays refusaient de délivrer les laissez-passer consulaires nécessaires au retour de leurs ressortissants. Les Etats les moins coopératifs en la matière sont la Mauritanie (11 % de laissez-passer consulaires obtenus dans les délais en 2021), la Bosnie-Herzégovine (30 %) et Haïti (0 %). A l’inverse, la Géorgie (100 % en 2021), l’Arménie (98 %) et la Moldavie (94 %) figurent parmi les plus coopératifs.Mais « ces chiffres sont susceptibles d’évoluer soudainement en fonction de l’évolution du contexte international et de la qualité de la relation bilatérale. Le déclenchement du conflit en Ukraine […] a par exemple conduit les autorités moldaves à suspendre totalement les transferts de ressortissants étrangers vers leur territoire national », rappelle la mission. >> Lire notre article. Réfugiés : « La résistance des Ukrainiens entraîne une émotion et une volonté d’accueil puissante », relève le président de France Fraternités

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