Covid-19 : le rapport du Sénat qui accuse

C’est l’histoire d’un virus, que personne n’a vu venir. C’est aussi l’histoire d’un pays – la France – qui s’est retrouvé totalement désarmé, quand il a fallu faire face à ce virus. La commission d’enquête du Sénat « pour l’évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion » rend son rapport ce jeudi 11 décembre, une semaine après celui de l'Assemblée nationale.

Après six mois de travaux, cet imposant rapport de 452 pages, que publicsenat.fr a pu consulter, est impressionnant par sa richesse et sa précision (voir l'intégralité du rapport). Une somme d’informations, issue de 102 heures d’auditions pour 133 personnes entendues par le président Alain Milon (LR) et le vice-président de la commission, René-Paul Savary (LR), ainsi que les rapporteurs Bernard Jomier (PS), Catherine Deroche (LR) et Sylvie Vermeillet (UC).

Le rapport analyse avec précision comment la France s’est retrouvée démunie en nombre de masques. Il révèle le rôle majeur qu’a joué l’actuel directeur général de la santé, Jérôme Salomon, dans ce « fiasco ». Puis les errances du ministre de la Santé, Olivier Véran, pour reporter la responsabilité sur les gouvernements passés, et ne pas reconnaître la pénurie.

Disparition des stocks de FFP2 : une interprétation contestable de la nouvelle doctrine, guidée par une logique budgétaire

« La pénurie de masques restera le triste symbole de l’état d’impréparation du pays et du manque d’anticipation des autorités sanitaires face à la crise » résument les sénateurs. Ils rappellent des éléments déjà connus sur le changement de doctrine intervenu en 2013, sous Marisol Touraine, et amorcé en 2011, quand Xavier Bertrand était ministre de la Santé. « De 2011 à 2016, le stock stratégique de masques FFP2 est passé de 700 millions d’unités à 700 000 ». Un « assèchement » justifié par ce changement de doctrine du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). « Or, les interprétations qui en ont été faites sont contestables : aucun de ces documents ne suggère l’abandon d’un tel stock » soulignent les sénateurs. Par ailleurs, « Selon Xavier Bertrand, une logique budgétaire et courtermiste aurait présidé à ce choix » peut-on lire dans le rapport.

Masques Chirurgicaux : bien qu’alerté, Jérôme Salomon a choisi de ne pas reconstituer les stocks, sans en informer Agnès Buzyn, et a fait « modifier a posteriori les conclusions d’un rapport d’expert »

Sur la question du faible stock de masques chirurgicaux, les sénateurs chargent clairement Jérôme Salomon, le directeur général de la santé (lire aussi notre article sur le sujet pour plus de détails). Bien qu’alerté en 2018 par Santé publique France (SPF) que 600 millions de masques sont déclarés non-conformes, que fait le directeur général de la santé (DGS) ? Il décide de ne commander que 50 millions de masques, s’étonnent les sénateurs.

Deux éléments de gravité encadrent cette décision. Jérôme Salomon n’a « pas informé la ministre » de la Santé, Agnès Buzyn. Prendre une telle décision sans en référer à la ministre est pour le moins étonnant.

Mais ce n’est pas tout. Selon le rapport de la commission d’enquête, le DGS « a modifié un rapport scientifique a posteriori pour justifier sa décision ». Une accusation qui s’appuie sur un échange de mails, obtenu par les sénateurs, entre le directeur général de la santé et celui de Santé publique France, François Bourdillon, au sujet d’un rapport d’expert. Cet expert, c’est Jean-Paul Stahl, professeur de maladies infectieuses au CHU de Grenoble.

« L’analyse de courriels échangés entre la direction générale de la santé et Santé publique France atteste d’une pression directe de M. Salomon sur l’agence afin qu’elle modifie la formulation des recommandations de ce rapport avant sa publication au grand public » dit le rapport sénatorial.

Une pression qui a fonctionné. Elle a permis de justifier, a posteriori, la décision de Jérôme Salomon de ne commander que 50 millions de masques, alors que le rapport d’expert préconisait bien, dans sa première version, de reconstituer « un stock » d’un milliard de masques. Or, lors de son audition en septembre 2020 devant le Sénat, le directeur général de la santé s’est appuyé sur le rapport Stahl « pour justifier l’inutilité de constituer un tel stock et la pertinence de n’avoir commandé que si peu de masques en octobre 2018 » constatent les sénateurs.

Pour noircir le tableau, la commission d’enquête constate que les masques n’ont été commandés que huit mois après. Selon Agnès Buzyn, ce délai « illustre la faible importance que semble revêtir alors la reconstitution du stock stratégique » rapportent les sénateurs. L’ex-ministre voit notamment une explication à l’état d’esprit de l’époque : « Si la question des stocks de masques n’a pas été remontée, c’est, je pense, en raison d’un traumatisme lié à la gestion de la grippe H1N1. Roselyne Bachelot l’a d’ailleurs payé : tout le monde a parlé de gabegie ».

La « drôle de guerre »

S’en suit ce que les sénateurs nomment la « drôle de guerre » : « Un ministère précocement sensibilisé mais tardivement engagé dans la lutte contre l’épidémie ». Au moment où le virus arrive, Agnès Buzyn a en effet une intuition assez tôt. Pourtant, l’activation de la cellule interministérielle de crise ne se fera que « le 17 mars, soit à une date relativement tardive ». Le départ le 15 février de la ministre pour se lancer aux municipales à Paris, « à la veille d’un épisode épidémique majeur » n’a certainement rien arrangé.

« Le fiasco des masques sciemment dissimulé par le gouvernement »

Dans cette drôle de guerre, les masques – à nouveau – vont jouer un rôle essentiel. C’est cette fois l’actuel ministre de la Santé, Olivier Véran, et même tout le gouvernement, qui est mis en cause. Car les sénateurs parlent « d’une pénurie sciemment dissimilée ». « Le fiasco des masques a été sciemment dissimulé par le gouvernement durant la crise » insistent-ils. On se souvient des déclarations sur les stocks suffisants de masques, sans parler des propos sur leur inutilité pour la population.

« Plusieurs responsables ont nié toute pénurie d’équipements de protection individuelle y compris pour les soignants. Pourtant, des documents étudiés par la commission d’enquête attestent que cette situation était connue du Gouvernement depuis – au moins – le 13 mars 2020, contrastant avec un discours exagérément optimiste » résument les sénateurs.

Si Olivier Véran reconnaît devant le Sénat, le 19 mars, que « notre pays n’était – hélas ! – pas préparé, du point de vue des masques et des équipements de protection, à une crise sanitaire » il l’explique « en raison d’une décision qui a été prise voilà neuf ans ». Le rapport sénatorial recadre les choses sur cette « réécriture de l’histoire dédouanant » les ministres : « L’absence de préparation du pays à une crise sanitaire […] ne découle en rien d’une décision d’il y a neuf ans mais d’un enchaînement de décisions initié en avril 2017 et dont l’élément principal a été la décision d’octobre 2018 de ne quasiment pas remplacer les 613 millions de masques à détruire ». Soit la décision de Jérôme Salomon, évoquée plus haut.

Des commandes de masques très chères… et en retard

« Au 15 juin, 3,9 milliards de masques ont été commandés (dont 2,7 milliards en Chine), pour un coût total de 2,8 milliards d’euros » souligne le rapport. Soit un prix largement au-dessus de la normale. « L’absence d’anticipation de l’État l’a en outre conduit à payer ces masques à un tarif exorbitant en comparaison des prix pratiqués « en temps de paix ». Si le choix avait été fait en octobre 2018 de reconstituer les stocks de masques chirurgicaux à hauteur d’un milliard d’unités, le coût budgétaire aurait été de 27 millions d’euros, contre 450 millions d’euros durant la crise » dénoncent les sénateurs.

Par ailleurs, « les délais de livraison de ces commandes ont contraint les soignants à être sous-équipés pendant des semaines », rappellent les rapporteurs. « En outre, la quantité de masques reçus mais inutilisables ou mis en quarantaine dans l’attente de contrôles plus approfondis s’élevait à environ à 30 % fin mai, chiffre particulièrement alarmant mais malheureusement peu étonnant au regard de la précipitation avec laquelle le gouvernement a dû agir pour reconstituer les stocks ».

« Retard à l’allumage » sur les tests puis politique « d’affichage »

Les tests, c’est l’autre grand loupé, avec les masques, de cette crise. Après un sérieux « retard à l’allumage par rapport à un pays comme l’Allemagne dans le déploiement des tests », les choses ont eu du mal à s’améliorer.

« S’il faut saluer l’effort d’investissement des acteurs et le saut quantitatif dans les capacités à tester qu’il a permis de réaliser », saluent les rapporteurs, « l’affichage d’un nombre de tests toujours plus élevé a occulté, à la fin de l’été et au mois de septembre, l’embolisation des laboratoires ». Les sénateurs ajoutent : « Victime de son succès, la politique de tests, désorganisée, n’a pas permis d’endiguer la circulation du virus à la veille de la deuxième vague ».

« Au final, le recours aux tests de détection de la covid-19 a souffert d’une carence de stratégie, à tout le moins d’hésitations, qui a nui à son efficacité comme à la bonne compréhension de ses finalités » ne peuvent que constater les sénateurs.

« L’échec de la démarche de traçage et d’isolement »

Quant au traçage des malades, les sénateurs en font « un bilan très mitigé ». Il n’a trouvé qu’une « portée limitée ». « Avant le lancement de sa version 2, les atermoiements dans le développement de l’application StopCovid » n’ont rien arrangé. L’isolement ensuite des malades s’est « réduit à l’invocation » tranchent les sénateurs.

« Les illusions d’une gestion hospitalo-centrée »

Si l’hôpital a fait au mieux, la première vague a été particulièrement dure pour les soignants, que les Français applaudissaient alors chaque soir à 20 heures. « Libérés de carcans administratifs et de la contrainte budgétaire, l’hôpital et ses personnels ont montré une capacité d’adaptation extraordinaire » saluent les sénateurs.

Mais la situation est devenue dramatique. « L’embolie du système de prise en charge a acculé les soignants à une priorisation des patients préjudiciable aux plus vulnérables » écrivent les sénateurs. « Si les comparaisons sont rendues difficiles par la variation des ordres de grandeur d’une année sur l’autre, les données montrent toutefois un creux dans la part des plus de 75 ans admis en réanimation la semaine du 30 mars au plus fort de la crise »…

« Une gouvernance dépassée »

« À une insuffisante coordination des instances d’expertise scientifique, s’est ajoutée une organisation peu lisible et peu efficiente d’une communication de crise gouvernementale jugée trop verticale » pointent du doigt les sénateurs. « Les querelles entre scientifiques sur la gestion de l’épidémie ont également pesé sur la capacité des pouvoirs publics à emporter l’adhésion de la population à des recommandations sanitaires souvent évolutives » ajoutent-ils.

« Une gestion centralisée », « sourde aux alertes du terrain » venant des collectivités

Les sénateurs ont eu un regard attentif à la place des collectivités dans la crise. Or « les collectivités territoriales, plus opérationnelles et au fait des réalités locales, n’ont pas été associées aux décisions à la hauteur de leur importance et de leur mobilisation » estiment les rapporteurs. Exemple avec le Grand Est, au cœur du premier foyer d’épidémie, avec l’Ile-de-France. Il y voit la « mise en évidence d’une gestion centralisée, aveugle face aux spécificités territoriales, sourde aux alertes du terrain ».

Les sénateurs jugent par ailleurs que « la gestion par les agences régionales de santé trop éloignée du terrain ». Quant à Santé publique France, les sénateurs décrivent « une agence contestée et débordée par l’ampleur de la crise ».

Des propositions : « Sécuriser la gestion des stocks stratégiques » et « créer une instance nationale d’expertise scientifique »

Les sénateurs formulent une série de propositions dans leur rapport. Des enseignements tirés de leurs travaux, au premier desquels la nécessité de « sécuriser la gestion des stocks stratégiques ». Il convient de « prévoir la constitution au plus près des besoins de stocks « de crise » de masques chirurgicaux et FFP2, de se doter des moyens de contrôler et d’en suivre le niveau ». Il faut ainsi « définir, entre chaque agence régionale de santé et les établissements de santé et médico-sociaux, en fonction des caractéristiques de leur activité, le stock que ces derniers doivent détenir et en établir un recensement régulier et précis ».

Autre proposition : « Sécuriser la prise en charge des personnes vulnérables » en renforçant « les outils de gestion des risques en établissements médico-sociaux ».

Pour éviter les contradictions et querelles entre scientifiques, le rapport demande de « créer une instance nationale d’expertise scientifique unique sur la sécurité sanitaire chargée de conseiller les pouvoirs publics dans la gestion de l’ensemble des crises ayant un impact sur la santé, et de mobiliser et coordonner les sources d’expertise existantes, en garantissant l’indépendance et la transparence de ses travaux ».

Autre proposition à retenir : un renforcement du « pilotage interministériel dans la préparation et la réponse aux urgences sanitaires ». Les sénateurs conseillent de « créer une fonction de délégué interministériel à la préparation et à la réponse aux urgences sanitaires (Diprus), placé auprès du premier ministre et chargé de coordonner une réflexion et une vigilance interministérielles permanentes sur l’état de préparation du pays aux crises sanitaires et d’en rendre compte tous les ans au Parlement ». Ce Diprus aurait la responsabilité d’élaborer « un plan de mobilisation face à un risque pandémique comprenant un schéma de gouvernance de crise, une boîte à outils de mesures sanitaires et non sanitaires et un volet capacitaire et logistique ».