Loi immigration : retour en cinq actes sur le parcours chaotique de ce texte polémique

Le projet de loi immigration, adopté mardi soir par le Parlement, restera certainement comme l’un des textes au parcours législatif le plus chaotique de la Cinquième République. Annoncé le lendemain de la réélection d’Emmanuel Macron, il aura mis près de vingt mois à aboutir après de multiples reports et un examen parlementaire particulièrement riche en rebondissements. Sur le fond, le trouble semé au sein de la classe politique par les mesures qu’il porte, en particulier du côté de la majorité, ouvre une période d’incertitudes dans le camp présidentiel, d’aucun parlant d’un tournant majeur dans le quinquennat. Public Sénat vous rembobine ce feuilleton politique en cinq actes, à la manière d’une tragédie classique.

Acte I : l’Arlésienne

Le ministère de l’Intérieur commence à plancher sur un projet de loi dès avril 2022. Si celui-ci n’a pas été formellement annoncé dans le programme présidentiel, plusieurs propositions ont été formulées en ce sens par le candidat président, qui s’est notamment engagé à renforcer les reconduites pour les étrangers déboutés du droit d’asile et à conditionner la délivrance de titres de séjour longue durée à un examen de français. Le 26 juillet, sur BFMTV, Gérald Darmanin laisse entendre que le texte rétablira « une forme de double peine » pour les étrangers délinquants, et évoque une présentation du projet de loi en septembre. Mais celle-ci est retardée une première fois à la demande de la Première ministre, Élisabeth Borne, qui lance un premier cycle de concertations avec les associations et les partenaires sociaux.

Les grandes orientations du texte sont finalement dévoilées par le ministre de l’Intérieur et le ministre du Travail, Olivier Dussopt, dans un double entretien au journal Le Monde, le 2 novembre. Ils font état d’un texte d’une vingtaine d’articles renforçant la mise en œuvre des mesures d’expulsion, mais sécurisant également la situation des étrangers irréguliers qui travaillent depuis un certain temps dans des métiers en tension, avec la création d’un titre de séjour spécifique. Le locataire de la place Beauvau résume l’esprit du projet de loi avec une formule pour laquelle il sera régulièrement raillé par les oppositions : « Être méchants avec les méchants et gentils avec les gentils ». Le gouvernement s’engage alors sur un examen « début 2023 » au Parlement. Le texte est formellement présenté en Conseil des ministres le 1er février.

Acte II : le coup d’arrêt

Le parcours législatif du projet de loi débute au Sénat, dans la mesure où le gouvernement assure s’être largement inspiré, pour son volet fermeté, d’un rapport parlementaire du président LR de la commission des lois, François-Noël Buffet. L’exécutif, privé de majorité absolue à l’Assemblée nationale, espère qu’un accord avec la droite sénatoriale lui permettra de rallier plus facilement les députés LR.

Mais durant l’examen en commission des lois, la droite, qui a la main sur la Chambre haute, remanie profondément le texte : elle supprime l’Aide médicale d’Etat, remplacée par une aide d’urgence avec un panier de soins limité, restreint le regroupement familial, met fin à l’automaticité du droit du sol et renforce les conditions d’attribution de certaines allocations sociales. Surtout, elle se déclare hostile aux mesures de régularisation, mais ce point particulièrement sensible n’est pas tranché. Il est renvoyé aux débats en séance publique car les centristes, alliés des LR au Sénat, y sont favorables.

La discussion dans l’hémicycle doit s’ouvrir le 28 mars, mais entretemps, l’adoption de la très contestée réforme des retraites, grâce à l’utilisation le 17 mars de l’article 49.3 de la Constitution, fait l’effet d’une déflagration. La crise politique déclenchée par ce passage en force, qui se double d’une mobilisation sociale quasi inédite, pousse le président du Sénat, Gérard Larcher, à réclamer auprès du chef de l’Etat un report de l’examen du projet de loi, dans l’attente d’un climat plus favorable.

Acte III : l’enlisement

Afin de sauver sa réforme, qui ne trouve grâce, ni auprès de la droite, ni auprès de la gauche, Emmanuel Macron évoque un saucissonnage du texte, ce qui faciliterait la construction de majorités de circonstance. D’un côté les mesures de fermeté, susceptibles d’être soutenues par la droite, de l’autre les dispositifs d’intégration que certains élus de gauche pourraient voter. Gérard Larcher y met son véto, et défend la nécessité d’un ensemble cohérent : « Le passage en slalom est sans doute un exercice intéressant pour les skieurs, mais je pense qu’en politique il faut de la cohérence, du courage », tacle le troisième personnage de l’Etat sur LCI.

Lors de la présentation le 26 avril de sa feuille de route pour les « 100 jours d’apaisement » voulus par Emmanuel Macron après le séisme des retraites, Élisabeth Borne constate l’absence de majorité sur ce sujet et confirme l’ajournement de la réforme. Elle évoque la présentation d’un nouveau texte à l’automne. Pourtant, l’hypothèse d’un projet de loi élaboré avant l’été est évoquée deux semaines plus tard dans le cadre d’une réunion interministérielle place Beauvau.

LR, qui a fait de l’immigration l’un de ses principaux chevaux de bataille, n’entend pas laisser le gouvernement enterrer ce sujet, et dépose deux textes : une proposition de loi ordinaire qui reprend les mesures adoptées quelques mois plus tôt par la commission sénatoriale des lois, et une proposition de loi constitutionnelle, qui doit permettre aux Français de se prononcer sur la politique migratoire par référendum, ce que la Constitution ne permet pas. Il s’agit pour la droite de remettre en lumière les propositions défendues pendant la campagne présidentielle, et surtout de faire pression sur l’exécutif.

La droite continue de battre en brèche l’hypothèse d’une régularisation massive dans les secteurs en tension. Olivier Marleix, chef de file des députés LR, agite la menace d’une motion de censure. En joignant leurs voix à celles des oppositions, Les Républicains pourraient potentiellement faire tomber le gouvernement. Gérald Darmanin, en laissant entendre qu’il était prêt à reculer sur le volet social de la réforme, déclenche une levée de boucliers du côté de l’aile gauche de la macronie.

Dans une tribune publiée le 12 septembre par Libération, trente élus de la majorité et de la Nupes appellent à « des mesures urgentes, humanistes et concrètes pour la régularisation des travailleurs sans papiers ». Le gouvernement, dès lors, semble pris entre deux feux : d’un côté la droite qui exige un durcissement du texte, de l’autre une majorité hétérogène, qui menace de se fissurer devant la droitisation annoncée du projet de loi. Quelques heures avant la publication de cette tribune, Gérald Darmanin tente de déminer le terrain en mettant fin aux tergiversations : il annonce sur France 2 que le texte présenté au Sénat en mars sera finalement réinscrit à l’ordre du jour.

Acte IV : la motion de rejet

Les débats au Palais du Luxembourg s’ouvrent le 6 novembre. De nombreux commentateurs relèvent l’absence d’Olivier Dussopt, initialement en charge du volet économique du projet de loi, ce qui trahit pour certains le virage de fermeté entamé par l’exécutif autour de ce texte, quelques semaines après l’attentat d’Arras.

Très vite, le désaccord entre la droite et les centristes sur la question des régularisations, laissée de côté lors de l’examen en commission des lois six mois plus tôt, revient sur le devant de la scène et fait sérieusement tanguer la majorité sénatoriale. Finalement, les deux groupes s’accordent pour supprimer l’article 3 sur les métiers en tension et amender les critères prévus par la circulaire Valls, qui autorise depuis 2012, sous certaines conditions, la demande de titre de séjour aux étrangers en situation irrégulière disposant d’un contrat de travail ou d’une promesse d’embauche. Le 14 novembre, le Sénat adopte un projet de loi immigration profondément remanié et durci. Gérald Darmanin se dit satisfait par cette version du texte.

Si l’examen au Sénat s’est déroulé sans embûches, côté Assemblée nationale, c’est un véritable parcours du combattant qui s’annonce. Feuilleton à l’intérieur du feuilleton : des divisions éclatent à droite, alors que plusieurs députés LR multiplient les critiques à l’égard de la copie élaborée par leurs collègues sénateurs. Le groupe finit toutefois par afficher son soutien à cette version du texte tandis que la commission des lois du Palais Bourbon, sous l’égide de son président, le député Renaissance Sacha Houlié, entame un détricotage en règle des modifications apportées. Le 11 décembre, coup de théâtre : l’examen du texte est stoppé net avant même l’ouverture des débats en séance par l’adoption surprise d’une motion de rejet, la première depuis quinze ans.

La gauche enjoint le gouvernement à retirer son projet de loi, mais celui-ci choisit de laisser la procédure législative aller à son terme en convoquant une commission mixte paritaire (CMP).

Acte V : une victoire à la Pyrrhus

Le 18 décembre, après une semaine de préparation, 14 parlementaires – 7 députés et 7 sénateurs – entament dans une salle du Palais Bourbon les pourparlers pour tenter de trouver une version de compromis sur ce texte. La droite aborde les négociations en position de force : en l’absence de vote à l’Assemblée nationale, c’est la copie du Sénat qui sert d’appui aux discussions. Mais au bout de quelques minutes les échanges achoppent sur la question des allocations non contributives versées aux étrangers. Les LR exigent un délai de carence de cinq ans, tandis que la majorité souhaite exclure les aides au logement de ce mécanisme. Suspensions des discussions, allers-retours entre l’Assemblée et Matignon, conciliabules… la CMP parvient finalement à un accord près de 24 heures après l’ouverture des discussions.

Ses conclusions sont adoptées dans la foulée par le Sénat. À l’Assemblée, une fois de plus, la marche à franchir s’annonce particulièrement haute. Le Rassemblement national a fait savoir qu’il soutiendrait le texte. Son président, Jordan Bardella, parle d’une « victoire idéologique », estimant que la nouvelle version du projet de loi introduit « une préférence nationale » dans la législation, un thème cher à l’extrême droite. La gauche dénonce un tournant dans le quinquennat. Emoi au sein de la majorité présidentielle, où de nombreux élus hésitent à associer leur nom à un texte qui pourrait ne pas être adopté sans les voix du parti de Marine Le Pen.

Ultime pirouette de la part du gouvernement : Élisabeth Borne fait savoir qu’elle ne comptabilisera pas les voix du RN, misant sur les députés de son camp et les LR. À l’arrivée, 349 députés votent pour le texte, 186 contre. En retranchant les voix du RN, le gouvernement conserve bel et bien la majorité avec 261 voix. « La majorité a fait bloc. La manœuvre du RN a échoué. Ce soir, seul l’intérêt général a gagné », a salué la Première ministre sur X (anciennement Twitter). Mais le bricolage apparaît assez approximatif, car si les 88 députés RN dont les voix ont été retranchées du décompte final – ce qui équivaut à une abstention – avaient voté contre le texte, celui-ci ne serait pas passé avec 274 voix « contre » et seulement 261 « pour ».

Peut-on parler d’une victoire politique trop chèrement acquise pour Emmanuel Macron ? Ce mercredi matin, sa majorité s’est réveillée fragilisée et partiellement divisée : 27 députés macronistes ont voté contre le texte, 32 se sont abstenus. Et son gouvernement ébranlé : le ministre de la Santé, Aurélien Rousseau, ancien militant communiste et ex-directeur de cabinet d’Élisabeth Borne, a choisi de quitter son poste.

Invité ce mercredi soir de l’émission « C à vous » sur France 5, le chef de l’Etat aura deux heures pour faire montre de pédagogie et présenter de nouvelles perspectives à sa majorité et aux Français.