Le Sénat, un « contre-pouvoir » qui sait aussi collaborer avec l’exécutif

Dimanche, les projecteurs se tourneront sur le Sénat. Les élections sénatoriales de ce 24 septembre vont permettre de renouveler la moitié des sièges de la Haute assemblée. S’il ne faut pas s’attendre à de grands chambardements, les rapports de force seront à surveiller (voir notre article sur les enjeux du scrutin).

Ces dernières années, le Sénat n’a pas attendu les sénatoriales pour faire parler de lui. Et c’est indirectement l’élection d’Emmanuel Macron, en 2017, qui a permis à la Haute assemblée de changer son image. Avec l’exécutif, la relation n’est pas un long fleuve tranquille. Elle a oscillé entre tensions extrêmes et aujourd’hui, état d’esprit constructif, sur de nombreux textes, depuis la réélection d’Emmanuel Macron en 2022. C’est une relation duale qui s’est instituée.

« Le Sénat va utiliser les commissions d’enquête selon une conception très anglo-saxonne du contrôle politique »

Côté pile, c’est le Sénat contre-pouvoir. Son président, le sénateur LR, Gérard Larcher, en a fait presque une marque de fabrique. Outre sa mission de voter la loi, le Sénat contrôle l’action du gouvernement. Et les commissions d’enquête, si elles ne sont pas nouvelles, deviennent un outil précieux à cet égard. « Le Sénat va utiliser ces outils de contrôle selon une conception très anglo-saxonne du contrôle politique, où on donne les outils de contrôle aux partis d’opposition », relève Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à Paris II.

Elles se sont développées sur de nombreux sujets, et pas seulement sur les politiques gouvernementales. On se souvient bien sûr de la commission d’enquête sur l’affaire Benalla, cause de tensions extrêmes entre les sénateurs et l’Elysée. Mais aussi de celle sur la gestion de l’épidémie de covid-19, ou encore sur les médicaments, sur les autoroutes, ou plus récemment, sur les cabinets de conseil, avec la communiste Eliane Assassi à la manœuvre, avec le sénateur LR Arnaud Bazin. Ses conclusions ont fait l’effet d’une petite bombe lors de la dernière campagne présidentielle, mettant à mal Emmanuel Macron, face à l’usage déraisonné par la start up nation macroniste de ces cabinets. Sans oublier, plus récemment, la commission d’enquête sur le Fonds Marianne, qui a contribué à la chute de Marlène Schiappa.

Le Sénat a su redorer son blason

Cette image de contre-pouvoir ne se développe pas dans n’importe quel contexte. « Sous la précédente législature, on a une seconde chambre qui est à peu près la seule, en réalité, à jouer le rôle de contre-pouvoir. On a une telle concentration des pouvoirs dans les mains de l’exécutif, avec une majorité pléthorique. Vous pouvez avoir des majorités absolues, mais il y avait quand même le parti et ses différents courants. Et en 2017, on a eu un raz de marée de députés sans affiliation partisane évidente », rappelle Benjamin Morel.

L’effet, bénéfique pour le Sénat, se fera ressentir dans l’opinion publique ou la classe politique. Ces dernières années, les sénateurs relèvent qu’on ne parle plus de « Sénat bashing ». Comprendre, épingler les sénateurs en tant que tel, critiquer l’utilité de l’institution et même questionner son existence. Ces commissions d’enquête ont certainement contribué à redorer le blason du Palais du Luxembourg. « Ce qu’a gagné le Sénat, ces dernières années, c’est un vrai travail du point de vue de l’image, de la médiatisation de l’institution. On ne considère plus que le Sénat est une maison de retraite dorée de la République, tous ces vieux clichés », confirme Benjamin Morel, mais plutôt « un lieu intéressant, avec des sénateurs qui ne travaillent pas comme à l’Assemblée ». Bref, « l’image a vraiment changé ».

Le gouvernement cherche à s’appuyer sur le Sénat pour trouver des majorités à l’Assemblée

Côté face, c’est le Sénat constructif et qui vote, dans les faits, de nombreux textes du gouvernement. Il peut les modifier à sa sauce bien sûr, avec un équilibre dû à la composition de la majorité sénatoriale, LR-Union centriste. Mais il les vote. « Aujourd’hui, les choses ont changé (entre le gouvernement et le Sénat), du fait de la majorité relative à l’Assemblée […]. Ici au Sénat, on a pu trouver avec les LR un accord avec eux sur pas loin de 20 textes pour les voter », rappelle le président du groupe RDPI du Sénat, François Patriat, invité de la matinale de Public Sénat ce mardi.

La nouvelle donne à l’Assemblée, avec la majorité relative depuis juin 2022, a en effet tout changé. Le gouvernement tente de faire du Sénat, sans vraiment le dire, non pas un allié, mais un appui. Il y présente en premier certains textes, comme on l’a vu sur les énergies renouvelables. Comme la majorité y est à droite, l’exécutif espère ainsi que la recherche d’un compromis avec les députés LR, qui jouent le rôle de groupe charnière, sera ensuite plus aisée. « Le gouvernement peut dire après, regardez, c’est un texte modifié par la majorité sénatoriale. Donc Olivier Marleix ou Eric Ciotti ont du mal à dire qu’ils ne veulent pas de ce texte. Même s’il y a des tensions entre les LR de l’Assemblée et du Sénat, bon an mal an, ça engage le groupe à l’Assemblée », illustre le constitutionnaliste.

Preuve du fait que des majorités sont trouvées, très souvent avec les LR : à l’heure de faire le bilan de la session dernière, hors 49.3, 67 textes (dont 23 conventions) avaient été définitivement adoptés par le Parlement depuis octobre, dont 19 en termes identiques par les deux Chambres, les autres ayant fait l’objet d’une commission mixte paritaire conclusive, sauf à trois reprises.

« Il faut que vos CMP réussissent. Et pour ça, il faut le soutien de la droite sénatoriale »

Autre conséquence liée à la majorité relative : la composition des commissions mixtes paritaires, justement, où 7 députés et 7 sénateurs tentent de trouver un texte commun sur les projets de loi, a changé aussi. « Dès lors que vous n’avez pas de majorité, recourir au dernier mot à l’Assemblée est complexe (en cas d’échec de la CMP, ndlr), si vous faites fi des apports de la droite. Il n’y en a eu que trois, lors de la dernière session ordinaire. Il faut que les CMP soit donc réussies. Or maintenant, en CMP, il y a plus de parlementaires de droite et du centre, que de parlementaires de la majorité présidentielle, ou ils sont à égalité. C’est pourquoi il faut que vos CMP réussissent. Et pour ça, il faut le soutien de la droite sénatoriale », analyse le professeur de droit.

Avec toutes ces raisons, on comprend pourquoi « le gouvernement est contraint de tendre la main au Sénat. Il faut que le rapport change. Ce qui n’empêche pas le Sénat de jouer encore les contre-pouvoirs, comme avec la commission d’enquête sur le Fonds Marianne ».

« C’est une colocation obligée »

C’est au final une relation où chacun y trouve son intérêt, même si chaque partenaire n’était pas forcément fait, à la base, pour vivre ensemble. « C’est une colocation obligée », sourit Benjamin Morel. « Personne, que ce soit au Sénat ou au gouvernement, n’a intérêt à un blocage absolu : le Sénat peut croître en influence, faire passer des idées. Et de l’autre, le gouvernement a besoin du Sénat. Il y a une forme de collaboration qui peut s’instaurer », explique le professeur.

Mais dans ce duo exécutif/Sénat, chacun garde la distance nécessaire, dans un jeu d’équilibriste. Alors qu’une rumeur faisait avant l’été de Gérard Larcher un candidat possible pour Matignon, Bruno Retailleau, qui défend une ligne droitière et qui veut faire des LR l’alternative à Emmanuel Macron, reste très dur dans le ton face au Président, même si son groupe peut soutenir, après quelques modifications, plusieurs textes du gouvernement, comme l’assurance chômage, la loi de programmation militaire et surtout la réforme des retraites. Le gouvernement s’était même inspiré des travaux des sénateurs sur le sujet. Le texte était allé au bout au Palais du Luxembourg, loin des tensions de l’Assemblée. Le groupe LR doit aussi savoir composer avec le groupe Union centriste, l’autre composante de la majorité sénatoriale, qui est beaucoup plus Macron-compatible, avec quelques soutiens du Président en son sein.

« Popcorn »

« J’embrasse mon ennemi pour mieux l’étouffer. C’est aussi ça, parfois, la politique », note Benjamin Morel, « mais quand vous êtes la roue de secours pour former la majorité, jouer l’opposition est parfois compliqué ». Ce qui n’empêche pas les sénateurs de compliquer parfois les choses au gouvernement. « Le Sénat peut aussi mettre des petites bombes, en introduisant des amendements qui peuvent diviser la majorité à l’Assemblée. Vous renvoyez le texte, et là, popcorn ! » sourit Benjamin Morel.

Dans ce paysage un peu baroque, « l’objectif de Gérard Larcher, c’est de tenir cette majorité sénatoriale, qui peut avoir des tentations d’écartèlement, des stratégies d’alliance qui peuvent être diverses ». Le tout en sachant discuter avec le gouvernement, sans devenir membre de sa majorité. Tout un art.