La réforme des retraites est-elle imposée à la France par l’Europe ?

Pour justifier sa réforme des retraites, le gouvernement a varié dans sa communication et ses arguments : nécessité de financer l’éducation et la santé, retour à l’équilibre du régime, justice, efforts nécessaires… Il y a un argument qu’il n’a pas mis en avant. C’est l’Europe. Chez les opposants à la réforme, la question est souvent mise sur la table. C’est l’Europe qui imposerait à la France, directement ou indirectement, la réforme.

« Ce n’est évidemment pas une raison officielle », souligne la socialiste Monique Lubin

Monique Lubin, sénatrice PS des Landes, soutient ainsi cette idée. « Elle ne peut pas obliger. Mais la Commission européenne, au printemps dernier, a clairement demandé à la France de revoir ses déficits et a préconisé une réforme des retraites. Même si ce n’est évidemment pas une raison officielle, tout le monde sait que c’est une des raisons majeures de cette réforme des retraites, qui n’est qu’une réforme paramétrique budgétaire. C’est un fait », soutient la socialiste, qui suit le dossier des retraites pour son groupe.

Si l’exécutif n’avance pas cet argument, c’est qu’il serait difficile « d’aller expliquer aux salariés, aux ouvriers, aux agents de la fonction publique, qu’ils vont devoir travailler plus, juste pour rentrer dans des critères établis par la Commission ou le Conseil européen », selon Monique Lubin.

« La réforme des retraites est donnée par la France comme gage à Bruxelles d’assainissement de ses finances publiques »

Alors la réforme des retraites viendrait de Bruxelles ? Qu’en est-il vraiment ? Les institutions européennes, attachées selon les traités à la maîtrise des dépenses publiques, voient en effet d’un bon œil ce type de réforme. Mais il n’y a pas d’obligation. « Quand on regarde l’engagement européen, il faut voir que la réforme des retraites est dans les programmes depuis des années, et qu’elle est donnée par la France comme gage à Bruxelles d’assainissement de ses finances publiques, sous ce gouvernement, et ceux d’avant », soulignait mardi dernier sur France Inter Anne-Sophie Alsif, cheffe économiste de BDO France (cabinet d’analyse économique) et professeure d’économie à la Sorbonne. Mais elle ajoutait aussitôt que « ce n’est pas toujours pour ça que des réformes sont faites. Bruxelles milite pour qu’on baisse les dépenses publiques, qui ont un des taux les plus élevés d’Europe, et on ne le fait pas forcément ».

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La réforme des retraites est bien évoquée dans plusieurs documents émanant de l’Europe. Mais il s’agit de recommandations, qui « ne sont pas contraignantes », explique le site de l’Union européenne. Il faut les différencier des règlements et directives, qui sont contraignants pour les Etats membres. Ces « recommandations permettent aux institutions européennes de faire connaître leur point de vue et de suggérer une ligne de conduite, sans contraindre les destinataires à s’y conformer », explique l’UE.

Des recommandations formulées dans le cadre du « semestre européen »

Pour mieux comprendre, petit point sur le fonctionnement des institutions européennes. Les recommandations sont formulées dans le cadre de ce qu’on appelle le « semestre européen ». Comment fonctionne-t-il ? « Le semestre comporte un calendrier clair, selon lequel les États membres reçoivent des conseils formulés au niveau de l’UE (« orientations ») puis soumettent leurs programmes d’action (« programmes nationaux de réforme » et « programmes de stabilité ou de convergence ») qui sont évalués au niveau de l’UE », explique le site du Conseil européen. Les orientations sont formulées en janvier et février.

« À l’issue de l’évaluation de ces programmes, les Etats membres reçoivent des recommandations individuelles […]. Les Etats membres sont censés tenir compte de ces recommandations lorsqu’ils établissent leur budget pour l’année suivante et qu’ils prennent des décisions concernant leurs politiques économiques, leurs politiques en matière d’emploi, d’éducation, etc », précise le site.

« Les Etats membres sont invités à tenir compte de ces orientations »

Un processus d’aller/retour entre les pays membres et les institutions s’opère pour les élaborer. En mars, les projets de recommandations sont rédigés par la Commission. Puis les Etats membres soumettent leurs programmes d’action et de réforme en avril, avant que le Conseil de l’UE n’arrête les recommandations définitives par pays, en juin.

S’il n’y a donc pas d’obligation proprement dit, « les Etats membres sont invités à tenir compte de ces orientations ainsi que des conclusions des rapports par pays lorsqu’ils élaborent leurs programmes nationaux de stabilité ou de convergence et leurs programmes nationaux de réforme », insiste le site du Conseil.

En 2019, le Conseil « recommande que la France s’attache à réformer le système de retraite »

Dans la recommandation adressée par le Conseil de l’UE à la France, le 5 juin 2019, les retraites sont bien évoquées. On peut lire : « La réforme prévue du système de retraite pourrait aider à alléger la dette publique à moyen terme et réduire ainsi les risques pesant sur sa soutenabilité ». « Les dépenses de retraite représentaient 13,8 % du PIB en 2017 », note le document, qui souligne que « plus de 40 régimes de retraite coexistent en France ».

« Un projet de loi, attendu avant la fin de l’année, devrait uniformiser progressivement les règles de ces régimes », est-il ajouté. Il s’agissait de la réforme de la retraite par points, retirée pour cause de covid-19. Dans ses conclusions, le Conseil « recommande que la France s’attache, en 2019 et 2020, à réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite, en vue de renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ». Mais pas un mot de l’âge de départ.

Le Conseil européen préconise « la simplification du système de retraite, par l’uniformisation des différents régimes »

Trois ans plus tard, nouvelle recommandation du Conseil à la France, le 13 juin 2022. Les retraites sont de nouveaux évoquées, en termes similaires. « En France, le système actuel de retraite est complexe, du fait de la coexistence de plus de quarante régimes. […] Selon les données d’Eurostat, le ratio des dépenses publiques de retraite au PIB en France s’établissait à 14,6 % en 2019, ce qui en fait le troisième plus élevé de l’Union », peut-on lire. « Ce niveau élevé est lié à un ratio de substitution (retraite comparée aux salaires annuels finals) relativement élevé, à l’espérance de vie, à un âge effectif de départ à la retraite relativement bas (autour de 62 ans) », ajoute le document, qui évoque ici cette fois l’âge, comme un effet sur le niveau des dépenses pour les retraites.

« Le niveau élevé des dépenses publiques totales, dont les dépenses consacrées au paiement des retraites constituent un des principaux postes, contribue au creusement de la dette publique malgré une pression fiscale importante », met en garde dans sa recommandation le Conseil européen, qui préconise « la simplification du système de retraite, par l’uniformisation des différents régimes, (qui) contribuerait à améliorer la transparence et l’équité de celui-ci, […] et pourrait renforcer la viabilité des finances publiques ».

« La France doit tenir compte des recommandations »

Au passage, la recommandation souligne que « conformément au règlement (UE) 2021/1060, la France doit tenir compte des recommandations par pays, pertinentes dans la programmation des fonds de la politique de cohésion pour la période 2021-2027 ». Ce règlement dit qu’« il convient que les Etats membres prennent en compte, lors de l’élaboration des documents de programmation, les recommandations par pays ». Toujours pas d’obligation, mais une forte incitation…

Le principe d’une réforme des retraites est donc bien dans ces recommandations. Mais comme on l’a vu plus haut, ces recommandations sont en partie définies par ce que les Etats ont eux-mêmes envoyé aux institutions européennes.

Dans son programme de stabilité pour la période 2021-2027, émis en avril 2021, le gouvernement français souligne que le Comité du suivi des retraites « cadre les principes d’une stratégie de retour à l’équilibre sur les prochaines années, indiquant notamment les pistes d’une adaptation de l’âge de liquidation à l’évolution de l’espérance de vie ou d’une sous-indexation des pensions versées ».

« La maîtrise des dépenses publiques repose principalement sur des réformes structurelles, la réforme des retraites notamment », écrit le gouvernement à Bruxelles

Vient ensuite le plan national de relance et de résilience, en octobre 2021. Dans cette période post-covid, les Européens ont décidé d’un plan de relance de 750 milliards d’euros, mais il est conditionné à l’atteinte d’objectifs, les « cibles et jalons ». La réforme des retraites n’y figure pas, mais elle est évoquée dans le plan de relance transmis par la France. « Il reste nécessaire de conduire une réforme du système de retraites en France pour à la fois garantir le niveau des pensions des Français à terme, améliorer l’emploi des seniors et avoir un système plus équitable », avance le gouvernement.

« La France devrait recevoir autour de 40 milliards d’euros de subventions au titre de la facilité. […] Ces investissements (du plan de relance) seront accompagnés de réformes destinées à en accroître l’impact et à soutenir également le potentiel de croissance. Ainsi, entre autres, les réformes engagées amélioreront l’efficacité de la politique du logement, du marché du travail et de l’assurance-chômage, et, lorsque les conditions le permettront, du régime des retraites », soutient la France dans ce document envoyé à Bruxelles. « Dans le domaine de la protection sociale, nous restons déterminés à mener une réforme ambitieuse du système de retraites », peut-on lire plus loin. Le document pointe « l’existence de règles de calcul des pensions très hétérogènes ».

Enfin, dans le programme de stabilité 2022-2027, présenté en juillet 2022, les retraites sont citées dès les premières pages. « La maîtrise des dépenses publiques repose principalement sur des réformes structurelles, la réforme des retraites notamment, comme le président de la République s’y est engagé au cours de la campagne électorale », écrit le gouvernement.

Le gouvernement « compense » des « baisses assez massives de recettes » par « la réforme des retraites », selon l’économiste Michaël Zemmour

In fine, selon Michaël Zemmour, maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et chercheur associé au LIEPP de Sciences Po Paris, l’Europe donne un cadre contraignant, dans lequel la France choisit de faire la réforme des retraites. « Les traités européens et les négociations actuelles nous engagent à dire comment on va repasser sous la barre des 3 % de déficit. C’est ça le pouvoir de l’Union européenne, c’est une surveillance budgétaire générale. Mais elle ne dit pas comment ça doit être fait. Et la France, dans son programme de stabilité rendu en 2022, dit voilà quelle est notre trajectoire budgétaire, nos projections macroéconomiques et comment on espère passer sous les 3 % ».

L’économiste note que « la trajectoire prévoit des baisses assez massives de recettes, avec la baisse des impôts de production, la CVAE, et la suppression de la dernière tranche de la taxe d’habitation. Et en compensation, pour ne pas aggraver le déficit, la France prévoit des baisses de dépenses, au premier rang desquels la réforme des retraites ». Michaël Zemmour relève qu’« à la page 3 du programme de stabilité 2022, il y a à la fois la baisse des impôts de production et la réforme structurelle sur les retraites ». Autrement dit, les deux sont liés. Si « la Commission ou l’Union européenne ne définit pas la politique publique des Etats, elle a un droit de regard. Elle les met sous pression budgétaire », conclut l’économiste de la Sorbonne. Même si elle est vue « d’un bon œil » par Bruxelles, « la réforme des retraites n’est pas une injonction de l’UE, il n’y a pas de diktat. On pourrait faire autrement », soutient Michaël Zemmour.

Selon Alain Minc, la France fait la réforme pour les « marchés » financiers

Si l’Europe n’impose pas à la France, de manière formelle, une réforme des retraites avec un recul de l’âge légal, la pression vient peut-être d’ailleurs. En l’occurrence des marchés. C’est ce qu’affirme Alain Minc. « Il est inenvisageable que la réforme ne passe pas et pour une raison que le pouvoir n’ose pas dire, ou ne peut pas dire. Pourquoi il faut faire cette réforme ? Nous avons 3.000 milliards de dette. Le taux d’intérêt que nous payons est très proche de celui de l’Allemagne, ce qui est une bénédiction peut-être imméritée. […] Le marché c’est un être primaire. S’il voit qu’on a changé l’âge, il considérera que la France demeure un pays sérieux. Vous me direz que c’est idiot. Peut-être. Mais c’est comme ça. Et quand on est débiteur pour 3.000 milliards d’euros, on fait attention à ce que pense son créancier », a affirmé le 2 février sur LCI l’essayiste libéral, proche des milieux entrepreneuriaux et de pouvoir. Alain Minc ajoute : « Et comme le Président sait quand même ce que sont les règles du monde financier, qu’il ne peut qu’être conscient de ça, il ne cédera pas ». Entre l’Europe et les marchés, les marges de manœuvre de la France se retrouveraient ainsi réduites. Mais au fond, Emmanuel Macron n’a pas beaucoup d’efforts à faire. Il est déjà attaché à la réduction des déficits, aux règles européennes et est conscient des contraintes des marchés. Quand l’Europe préconise des réformes, c’est prêcher un convaincu.