Cabinets de conseil : colère au Sénat, après l’adoption d’un texte « dénaturé » à l’Assemblée

Leurs mots sont à la hauteur de leur déception et leur colère. Le sénateur LR Arnaud Bazin et l’ancienne sénatrice communiste Éliane Assassi désapprouvent fermement les modifications opérées à l’Assemblée nationale sur le texte issu du Sénat, visant à encadrer l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques. « Notre proposition de loi a été détricotée », s’indigne le duo sénatorial, dénonçant un « acharnement du gouvernement à dénaturer ».

Le texte, adopté à l’unanimité au Sénat en octobre 2022, était la traduction législative des recommandations d’une commission d’enquête du Sénat installée par le groupe communiste, qui avait fait grand bruit plus tôt en cette année électorale. Contre un phénomène qu’ils avaient qualifié de « tentaculaire », les sénateurs avaient donné naissance à des dispositions pour fixer un cadre clair avant tout recours à des consultants dans la sphère étatique, renforcer la transparence en cas d’appel à des cabinets de conseil, ou encore durcir les obligations déontologiques.

Après quinze mois d’attente pour que leur texte soit débattu par les députés, le compte n’y est pas pour l’ancien président et l’ancienne rapporteure de la commission d’enquête, qui estiment que le texte sorti de l’Assemblée nationale le 1^er février « multiplie les reculs ».

Des reculs sur la transparence

Le périmètre des prestations de conseil visés par la proposition de loi a été nettement assoupli. Les établissements publics à caractère industriel ou commercial ont été sortis du champ, tout comme la Caisse des dépôts et consignations. Quant aux hôpitaux, seuls les plus importants, ont été conservés. Autre différence notable avec le texte sénatorial : la nature des prestations de conseil devant être encadrée devra être précisée par décret. De plus, la loi ne s’appliquera pas aux prestations de conseil déjà en cours au moment de la promulgation, contrairement à ce qu’avaient souhaité les sénateurs.

En matière de transparence des commandes de l’État, l’ambition a aussi été réduite. Le Sénat avait imposé la remise d’un rapport détaillé, chaque année, dressant la liste des prestations de conseil par ministère. Le texte adopté par l’Assemblée nationale prévoit désormais une publication tous les deux ans. Le gouvernement a rappelé l’existence la publication d’un « jaune budgétaire », une annexe au projet de loi de finances récapitulant les dépenses de l’Etat en la matière. Le Sénat avait critiqué l’absence de finesse des données.

Plus symbolique encore, l’article imposant la publication en données ouvertes a été supprimé. « Alourdir le travail des fonctionnaires pour les inciter à renoncer à des prestations externes ne peut constituer une réponse satisfaisante », a fait valoir la ministre des Relations avec le Parlement, Marie Lebec, devant les députés. En 2022, Stanislas Guerini, alors ministre de la Transformation et de la Fonction publique, avait déjà alerté sur la surcharge de travail pesant sur les administrations.

Le gouvernement a aussi obtenu une modification du régime de sanctions, en cas de manquement déontologique. Les sénateurs souhaitent des amendes administratives, plus rapides dans leur application, l’exécutif a préféré choisir des sanctions pénales.

« Une grave erreur de la part du gouvernement que de ne pas en finir avec ces pratiques »

À ces éléments s’ajoutent des « reculs sur les obligations déontologiques des consultants », selon les auteurs de la proposition de loi sénatoriale. « C’est une grave erreur de la part du gouvernement que de ne pas en finir avec ces pratiques. Il a proposé des mesures qui dévitalisent le texte. Cela renforce le diagnostic de notre commission d’enquête, à savoir qu’il y a une forme de collusion étrange, pas forcément saine, entre la majorité et les cabinets de conseil », déclare à Public Sénat Arnaud Bazin.

Une modification majeure risque surtout de compliquer la tâche en vue d’un compromis entre l’Assemblée nationale et le Sénat, étape indispensable pour une adoption définitive. En séance, les députés ont étendu le texte aux collectivités territoriales de plus de 100 000 habitants, à l’initiative du gouvernement, mais aussi des députés Renaissance et MoDem. En 2022, le sujet avait évoqué en séance au Sénat, mais évacué, le sujet n’ayant pas fait l’objet des investigations de la commission d’enquête.

En juillet 2023, une mission flash menée par Marie Lebec (alors députée Renaissance) et son collègue Nicolas Sansu (PCF) avait conclu que le recours aux prestations de conseil par les collectivités locales représentait un « enjeu non négligeable » pour les finances de ces dernières. Le rapport évoquait un demi-milliard d’euros. « Ce chiffre reste certes une estimation, mais il est bien supérieur à celui de l’État », a souligné la nouvelle ministre Marie Lebec dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale le 31 janvier.

Ajout des collectivités locales dans le champ du texte : « une manœuvre de diversion du gouvernement »

Plusieurs députés, comme Pierre Dharréville (PCF) ou Timothée Houssin (RN), ont qualifié l’ajout de manœuvre, à même de « renvoyer aux calendes grecques » l’adoption définitive de la proposition de loi. « C’est une manœuvre de diversion du gouvernement, qui veut détourner l’attention sur d’autres sujets », considère le sénateur Arnaud Bazin. « Si on veut s’intéresser aux collectivités locales, c’est possible, mais sur la base d’un travail préalable. Les enjeux ne sont pas les mêmes, on vise ici les grandes politiques publiques définies par l’État. »

Le texte va désormais revenir au Sénat, où son inscription à l’ordre du jour dans les prochains mois ne fait guère de doute. Arnaud Bazin prévient que lui et ses collègues vont « réaffirmer » les positions déjà exprimées il y a deux ans. « C’est une erreur stratégique du gouvernement ne pas vouloir en terminer. C’est un sujet extrêmement sensible pour le public. Les choses sont tellement importantes pour le public que le risque d’enlisement du texte me paraît être relatif. Cette mauvaise volonté va se retourner contre lui. »

De son côté, le gouvernement assure que de réels progrès sont visibles depuis la reprise opérée après la révélation de « l’affaire McKinsey » à l’hiver 2021-2022. Le montant important des prestations facturées, après les révélations du média Politico et celles de la commission d’enquête sénatoriale, avait choqué l’opinion publique. En séance, la ministre Marie Lebec a ainsi affirmé que les dépenses en conseil avaient été « divisées par trois » entre 2021 et 2023, « avec 80 millions d’euros l’an passé », à la faveur de la circulaire prise par Jean Castex.