Réforme des institutions de Macron : qu’en pensent les sénateurs ?

C’est l’une des promesses d’Emmanuel Macron. Remettre le couvert sur la réforme des institutions. Lors du précédent quinquennat, l’exécutif a échoué à trouver un compromis sur son projet de réforme de la Constitution avec le Sénat, dont l’accord est indispensable pour modifier le texte de 1958. Nouveau mandat, nouvelle méthode. Le chef de l’Etat compte toujours réformer les institutions, mais il veut au préalable mettre tout le monde autour de la table, avant de déposer un projet de loi. L’idée est de trouver les voies d’un accord par la « mise en place d’une convention transpartisane ».

On sait assez peu de choses des intentions précises du chef de l’Etat. Mais Emmanuel Macron a quand même avancé quelques idées fortes. Il s’est prononcé pour le retour du septennat, et les Français trancheraient sur son caractère renouvelable, ou non. Autre idée : des « midterms », soit des élections de mi-mandat, et la proportionnelle, dont il faudrait déterminer la dose, pour l’élection des députés. L’idée de la proportionnelle, qui ne nécessite pas l’accord des sénateurs pour être adoptée, est d’assurer une meilleure représentation des forces politiques du pays à l’Assemblée.

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Lors de la présentation de son projet, le chef de l’Etat s’était aussi prononcé pour « un exécutif fort », et en même temps « un Parlement fort qui puisse encore renforcer ses missions de contrôle ». Le Président veut aussi donner plus de place aux citoyens, à l’image de la convention citoyenne, méthode qui pourrait être utilisée sur la fin de vie.

Dans la majorité présidentielle, les idées fleurissent. Concernant ces midterms, plusieurs pistes sont imaginées. « Est-ce que ça peut être les élections locales ? Ou est-ce qu’on renouvelle la moitié de l’Assemblée à mi-mandat ? », s’interroge à voix haute un ministre. Un mode de scrutin qui s’inspirerait dans ce cas des élections sénatoriales, où la Haute assemblée est renouvelée par moitié tous les trois ans. « Cela marche si on a fait la proportionnelle », note le même. La problématique de « l’inversion du calendrier », qui fait que depuis 2002, les législatives suivent la présidentielle la même année, est aussi évoquée.

Le sénateur LR Philippe Bas hostile à la proportionnelle mais en faveur du septennat

S’il faut réformer la Constitution, pour passer au septennat par exemple, un accord des deux chambres, donc du Sénat, est indispensable. Qu’en pensent justement les premiers concernés, à savoir les sénateurs ?

Pour Philippe Bas, ancien président LR de la commission des lois, qui a suivi de près les discussions de la première réforme institutionnelle, « la démocratie ne peut être réellement vivifiée par des changements institutionnels. C’est plus une affaire de pratiques politiques, que de réforme du mode de scrutin et de la Constitution ». Pour le sénateur de la Manche, la question « fondamentale » et « celle du déséquilibre causé par la toute-puissance Présidentielle », une « hypertrophie de la fonction ». ll juge au passage « assez singulier de voir le Président annoncer que l’histoire sera toute différente » dans la pratique du pouvoir, après « l’hubris jupitérienne ». « Dans la vie de couple, quand un des deux dit maintenant, rien ne sera comme avant, je vais tout changer, généralement, ça fonctionne difficilement », raille Philippe Bas.

Si l’on veut néanmoins « modifier quelques réglages », Philippe Bas n’est pas hostile au retour du septennat. « La vertu du septennat, c’est de transformer le sens même de la fonction présidentielle, en remettant en cause en cours de mandat le bloc majoritaire, car le mandat des députés resterait de 5 ans », souligne l’ancien secrétaire général de l’Elysée de Jacques Chirac, ce qui pousserait le Président à « prendre de la hauteur et à ne plus être une sorte de premier ministre élu, décidant de tout ». Il pourrait « définir le cap, et avoir l’obligation d’écouter, car il saurait que le peuple, sinon, pourrait élire une autre majorité ». Ainsi, « cette perspective d’une élection en cours de mandat rétroagirait depuis le premier jour. Cela apporterait une transformation profonde du sens de l’élection présidentielle ». Pour rappel, au Sénat, Jacques Mézard puis Roger Karoutchi avaient déjà défendu le septennat.

Gérard Larcher prêt à « mettre sur la table » le sujet de la proportionnelle

Philippe Bas est en revanche farouchement opposé à la proportionnelle, même à une faible dose. « Elle est dangereuse à triple titre : elle éloigne le député du citoyen. Le député est en contact des forces vives, des associations. […] La proportionnelle affaiblissant le lien démocratique », selon le sénateur. Autre grief : « Elle met le député dans la main des partis, et quand on voit le succès des partis auprès des Français… » Enfin, elle « aboutit à une dispersion des forces politiques ». Dénonçant ici une « hypertrophie de la fonction législative », où les « excès de la Ve République » seraient remplacés par ceux « de la IVe ou de la IIIe République », il ajoute :

Avec la proportionnelle, vous avez un pouvoir parlementaire plus grand, mais c’est un pouvoir stérile car divisé. Et c’est le risque de l’instabilité gouvernementale.

Le président LR du Sénat, Gérard Larcher, se montre lui plus ouvert à la proportionnelle. Lors de la précédente réforme, il y était jusqu’ici réticent, surtout en raison de l’opposition des députés LR. « J’ai été longtemps hostile à la proportionnelle car elle éloigne les citoyens de leur député de circonscription. Mais lorsque l’on voit que les votes radicaux au premier tour représentent 55 % des voix, se dire qu’ils sont représentés aussi faiblement au Parlement pose une question démocratique. C’est un sujet qu’il faudra en effet mettre sur la table », soutient Gérard Larcher, dans un entretien au Parisien, le 19 avril dernier.

Enfin, concernant l’usage du référendum, Philippe Bas estime qu’« il doit trouver sa place », « ça peut être un instrument de gouvernement », mais avec la limite qu’un « texte soumis à référendum est à prendre ou à laisser. On répond par oui ou non. C’est la démocratie en noir et blanc ».

« La proportionnelle gagne du terrain, même chez ceux qui n’y sont pas très favorables » souligne le centriste Hervé Marseille

Du côté du groupe Union centriste, qui forme la majorité sénatoriale avec les LR, son président, Hervé Marseille, note qu’« on parle de choses qu’on ne connaît pas ». Fidèle à la position des centristes, il soutient la « proportionnelle, une bonne chose ». « Elle gagne du terrain, même chez ceux qui n’y sont pas très favorables », face à la question de « partis protestataires mal représentés ». « C’est un sujet sur lequel on peut trouver un large assentiment », pense le sénateur UDI des Hauts-de-Seine, mais « sous réserve des dispositions techniques ». Car le diable se niche dans les détails ici. « Quel serait le type de proportionnelle ? Départementale ? Régionale ? Nationale ? Au plus fort reste ? A la plus forte moyenne ? Avec une prime majoritaire ? » demande Hervé Marseille.

Pour le septennat, « ça se discute. A titre personnel, je ne suis pas hostile au septennat non renouvelable », plutôt que la « campagne permanente avec le quinquennat », dit le président du groupe centriste.

Hervé Marseille pointe aussi la question de la « proximité, qu’on peut retrouver avec une certaine forme de cumul des mandats, qui serait limitée ». Le sénateur avait d’ailleurs déposé une proposition de loi pour revenir sur le non-cumul.

Le centriste rappelle aussi qu’« il y a des travaux » de la première réforme « qui ont déjà donné lieu à des compromis : la suppression de la Cour de justice de la République, l’avis du CSM sur la nomination des magistrats, sur le référendum d’initiative partagée » ou même « la baisse du nombre de parlementaires, où on n’était pas loin du compromis ». Le sénateur évoque aussi la question de « l’évolution du travail parlementaire, car on voit bien qu’il y a une lourdeur de la procédure ».

« La dissociation entre les législatives et la présidentielle, un élément majeur » pour le socialiste Patrick Kanner

Du côté des socialistes, le président de groupe, Patrick Kanner, salue « la méthode ». Il ne voit « que des avantages » à un travail préparatoire, espérant juste que « les présidents de groupes » auront leur rond de serviette sur la table de la commission. Il ajoute :

Si Macron 2 est un Macron qui écoute un peu plus avant de décider ou d’imposer, tant mieux.

Mais l’ancien ministre « attend de voir, car il y a eu beaucoup d’esbroufe pendant le premier quinquennat ». Sur le fond, « tout est ouvert ». Patrick Kanner s’inquiète de voir que l’élection présidentielle est « banalisée » et ne crée plus « l’enthousiasme ». « Est-ce que la réponse c’est le sextennat ou le septennat ? » s’interroge Patrick Kanner, qui mise surtout sur la « dissociation entre les législatives et la présidentielle. C’est un élément majeur. C’est la logique de l’élection de mi-mandat ».

Pour éviter « un pays en élections permanentes », Patrick Kanner serait pour « regrouper les élections, comme aux Etats-Unis, avec un calendrier clair ». Selon le calendrier tel que prévu, les prochaines sénatoriales seront en 2023, les européennes en 2024, rien en 2025, les municipales en 2026 et en 2027 arriveraient « les départementales et régionales, qui seraient sûrement reportées, car ce sera l’année de la présidentielle », note Patrick Kanner.

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Quant à la proportionnelle, les socialistes « ont toujours été favorables à une dose significative », soit « au moins le quart des députés ». En revanche, « on ne touche pas au nombre de parlementaires ». « La question du non-cumul des mandats (réforme de François Hollande, ndlr) va se poser. Il semble que le Président s’interroge. Mais nous ne sommes pas favorables au retour du cumul, sinon ce sont les cumulards qui seront en priorité dans les territoires », met en garde Patrick Kanner. Oui par contre au non-cumul d’un même mandat dans le temps, « avec trois mandats consécutifs ».

Enfin, point important pour Patrick Kanner, dont le groupe avait planché sur ses propositions institutionnelles : « Le renforcement des pouvoirs du Parlement au détriment de l’exécutif, qui aujourd’hui, a droit de vie ou de mort sur le législatif. Il faut trouver un moyen de rééquilibrage », avec « une limitation des pouvoirs du Président ».

L’écologiste Guillaume Gontard veut des citoyens tirés au sort au Sénat et rendre possible une triangulaire… à la présidentielle

Les plus disruptifs en matière institutionnelle sont les écologistes. Face à « un système démocratique à bout de souffle », l’« urgence est d’avoir une proportionnelle intégrale à l’Assemblée », demande Guillaume Gontard, président du groupe écologiste du Sénat. « Il y a beaucoup de pays où ça existe, et des coalitions se forment, comme en Allemagne, et c’est un pays très stable », répond par avance aux critiques le sénateur de l’Isère.

Pour le président de la République, Guillaume Gontard est favorablement à « un mandat unique de 7 ans », avec en même temps « une place beaucoup plus importante à l’Assemblée ».

Mais le sénateur écologiste va plus loin : face au poids des « sondages » et du « vote utile », Guillaume Gontard pense qu’« il faudrait autoriser pour l’élection présidentielle une triangulaire ou une quadrangulaire pour le second tour, en autorisant à se maintenir les candidats qui ont fait 15 % des voix par exemple. Là, on aurait eu trois candidats qui se seraient maintenus, avec Jean-Luc Mélenchon, avec trois pôles, libéraux, d’extrême droite et gauche/écologiste. Là, le débat aurait eu lieu ». De quoi renforcer la légitimité du Président élu.

Sur des élections de mi-mandat, « pourquoi pas, pour faire un point, un bilan, mais on a des élections locales. Et là, on a des choses à travailler. Il y a un éloignement du citoyen et de l’action très locale avec l’interco ».

Last but not least, Guillaume Gontard imagine « faire évoluer le Sénat ». « Je suis complètement partisan du bicamérisme, d’avoir une chambre du temps long, avec le Sénat. Il représente les collectivités, mais le Sénat doit aussi représenter le monde associatif, les ONG, et avoir une part de tirage au sort. La chambre peut être plus représentative. On pourrait avoir une assemblée qui serait beaucoup plus moderne, ça peut vraiment être intéressant », avance le président du groupe écologiste du Sénat. Guillaume Gontard ajoute :

On pourrait avoir au Sénat un tiers de représentants des territoires, un tiers de représentants associatifs et un tiers de citoyens tirés au sort.

Alors que l’Assemblée serait plus « une photographie » à l’instant T du rapport de force politique avec la proportionnelle, cette « chambre du temps long, pourrait être élue pour 9 ans, comme c’était le cas pendant un temps, avec un mandat non renouvelable ». De quoi nourrir les débats, lors de la future commission transpartisane.