Ce que comportent les trois projets de loi de révision des institutions

On en parle depuis des mois et ce n’est pas fini. La révision constitutionnelle et institutionnelle d’Emmanuel Macron est en réalité composée de trois projets de loi distincts : un projet de loi constitutionnelle, un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire. Chacun porte un élément de la réforme, comme l’a expliqué le premier ministre Edouard  Philippe ce midi (voir la vidéo). C’est le projet de loi de révision constitutionnelle qui a été présenté ce mercredi en Conseil des ministres. Les deux autres suivront le 23 mai. L’ensemble de la réforme ne sera pas adopté avant 2019.

Le projet de loi constitutionnelle : un texte fourre-tout qui renforce l’exécutif au détriment du Parlement

Le projet de loi constitutionnel comporte plusieurs dispositions qui ne font pas débat : la suppression de la Cour de justice de la République, qui juge les ministres ; la réforme du mode de nomination des magistrats du Parquet, après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, et non plus sur avis simple ; la fin de la présence automatique des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel.

La révision constitutionnelle comporte en revanche un sujet beaucoup plus polémique : une réforme du travail parlementaire. Le texte du gouvernement prévoit d’encadrer davantage le droit d’amendement, qui permet aux parlementaires de modifier un texte. Les amendements qui ne sont pas du domaine de la loi ou « sans lien direct avec le texte » – appelés dans le jargon parlementaire « cavaliers législatifs » – ou sont « dépourvus de portée normative » pourront être refusés par le gouvernement. Une mauvaise nouvelle aux yeux de nombreux députés et sénateurs. Mais aussi… pour les lobbys, qui arrivent à défendre leurs positions via des amendements défendus par les parlementaires.

Le gouvernement a en revanche écarté la possibilité de limiter le nombre d’amendement en fonction de la taille des groupes parlementaires. Une mesure sortie du chapeau du premier ministre durant les consultations, qui avait suscité une bronca. Beaucoup y ont vu un chiffon rouge dont l’unique objet était de donner l’impression de lâcher un peu de lest en faveur du Parlement. L’irrecevabilité des amendements déjà présentés en commission n’a pas non plus été retenue au final.

Le gouvernement profite aussi du projet de loi pour renforcer le pouvoir de l’exécutif face au pouvoir législatif. Il entend modifier, en sa faveur, la définition de l’ordre du jour du Parlement. Depuis la révision de 2008, cet ordre du jour était partagé entre gouvernement et Parlement. L’exécutif veut maintenant pouvoir inscrire plus facilement à l’ordre du jour certains textes jugés prioritaires, dans les domaines économique, social ou environnemental.

Autre grief, de taille pour le Sénat : en cas de désaccord entre les deux chambres, puis d’échec de la commission mixte paritaire (CMP), où 7 députés et 7 sénateurs tentent de trouver un accord sur un projet de loi, le gouvernement pourra demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, mais sur son propre texte, au détriment des apports du Sénat. Jusqu’ici, en cas d’échec de la CMP, une « nouvelle lecture » est prévue dans chaque chambre, avant que l’Assemblée ait le dernier mot.

Toujours côté législatif, les projets de loi de finances de financement de la Sécurité sociale verront leur temps d’examen resserré, passant de 70 à 50 jours. La procédure de législation en commission, déjà expérimentée au Sénat, sera mise en œuvre à l’Assemblée. Un « printemps de l’évaluation » sera mis en place pour renforcer la fonction de contrôle du Parlement, seule mesure qui semble favorable au pouvoir législatif.

Projet de loi fourre-tout, la révision constitutionnelle prévoit également la réforme du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Il sera transformé en Chambre de la participation citoyenne et sera en charge des consultations publiques via les pétitions. Il sera consulté avant l’examen des projets de loi qui relèvent de son domaine. Le nombre de ses membres sera divisé par deux.

Au chapitre des collectivités, la Corse fera son entrée dans la Constitution. L’article 72 stipulera que « la Corse est une collectivité à statut particulier ». Quant à l’ensemble des collectivités territoriales, elles auront un « droit à la différenciation ».

Point important : cette révision de la Constitution ne peut être adoptée que par une majorité des 3/5 des votes exprimés au Parlement, réuni en Congrès. Les sénateurs ont donc les clefs de cette révision. Autre solution : une adoption par référendum. Mais elle est toujours risquée.

Le projet de loi organique : baisse de 30% du nombre de parlementaires et non-cumul dans le temps

Ce projet de loi concentre les difficultés politiques entre l’exécutif et la majorité sénatoriale. C’est ce véhicule législatif qui a été choisi pour la réduction de 30% du nombre de parlementaires, une promesse d’Emmanuel Macron. Il n’est pas encore officiellement présenté. Mais selon plusieurs medias qui ont eu accès à l’avant-projet de loi, le chiffre retenu pour le nombre de députés est de 404 (contre 577 actuellement) et 244 sénateurs (au lieu de 348).

La baisse du nombre de parlementaires ne nécessite pas de révision de la Constitution. Une loi organique suffit. Elle n’est pas considérée comme une loi organique relative au Sénat, ce qui impliquerait un vote dans les mêmes termes des deux assemblées, car les députés sont aussi  concernés. L’Assemblée peut donc avoir le dernier mot sur ce texte.

Autre mesure importante : le non-cumul des mandats limité à trois mandats successifs pour les maires et présidents de conseils départementaux, régionaux ou d’intercommunalités, qui prend la forme d’une inéligibilité. Les maires des communes de moins de 9.000 habitants en sont exclus. Les sénateurs avaient fait valoir la difficulté de trouver des candidats dans les petites communes. Autre forme d’ouverture : après une interruption d’au moins un an, un élu peut se représenter et mettre les compteurs à zéro.

La mesure ne sera pas rétroactive. Seul le mandat en cours est pris en compte. Le non-cumul dans le temps s’appliquerait ainsi en 2032 pour un député actuellement élu et qui se représenterait et non en 2037, comme cela était évoqué.

Pour les sénateurs, c’est un peu plus compliqué. Car le projet de loi organique prévoit – c’est la surprise du chef – le renouvellement de l’ensemble des sénateurs en 2021, afin d’appliquer en une seule fois la réduction du nombre de parlementaires. Les sénateurs sont habituellement renouvelés par moitié. La prochaine élection est censée se dérouler en 2020, puis en 2023 pour l’autre moitié.

Une élection en septembre 2021 permet de prendre en compte, pour le corps électoral des sénateurs, les municipales de 2020 et les départementales et régionales de 2021. Les sénateurs élus en 2014 verraient leur mandat prolongé d’un an. Une prolongation est possible. Elle a déjà été faite. Mais surtout, les sénateurs élus 2017 verraient leur mandat écourté de deux ans. La mesure passe déjà très mal à la Haute assemblée.

Pour retrouver ensuite le renouvellement par moitié, le projet de loi prévoit que la série 2 (les sénateurs élus en 2014) soit renouvelée pour seulement 3 ans en 2021. La série 1 (les sénateurs élus en 2017) sera renouvelée pour un mandat normal de 6 ans.

Le projet de loi ordinaire : 15% de proportionnelle à l’Assemblée nationale

Le  projet de loi ordinaire sera examiné en même temps que le projet de loi organique. Il introduit la dose de proportionnelle pour l’élection des députés, voulue par Emmanuel Macron pour mieux représenter les différentes sensibilités politiques. Le nombre arrêté est de 61 députés, soit 15% de l’hémicycle. Ils seront élus via une liste nationale.

Le texte prévoit un redécoupage des circonscriptions pour appliquer la baisse du nombre de parlementaires. On n’en connaît pas encore le détail. Il sera réalisé ultérieurement par ordonnances. Ce sera un sujet à n’en pas douter de polémiques. Les redécoupages électoraux prennent vite des contours politiques. Il sera déterminé sur une « base essentiellement démographique ». Selon une jurisprudence du Conseil constitutionnel, la population d’une circonscription ne peut s’écarter de plus ou moins 20% de la population moyenne des circonscriptions du département.

Une certitude : chaque département aura au moins un député et un sénateur. Les sénateurs ont été entendus sur ce point. Selon les calculs de publicsenat.fr, 47 départements n’auraient plus qu’un sénateur, soit près de la moitié. Le nouveau tableau électoral sera déterminé par tranche de population. A partir d’un seuil à fixer, un département aura un député ou un sénateur de plus.