Le choix d’un futur commissaire européen, premier saut d’obstacle d’une éventuelle cohabitation

Il pourrait s’agir du premier bras de fer entre Emmanuel Macron et son futur Premier ministre. Du moins dans l’hypothèse où le résultat des législatives anticipées viendrait contraindre le chef de l’Etat à une cohabitation. Le choix du commissaire européen proposé par la France à Bruxelles annonce déjà une guerre d’influence entre l’Elysée et Matignon. À droite de l’échiquier politique, Jordan Bardella a fait savoir, en marge de la conférence de presse de présentation de son programme, lundi, qu’il faisait de ce sujet une priorité : « La proposition du commissaire européen est de la responsabilité du gouvernement français », a estimé le président du Rassemblement national, indiquant qu’il réfléchissait « à différents profils ».

Or, à en croire Politico, du côté de l’Elysée, on est déjà à la recherche d’une personnalité pour intégrer la Commission européenne, l’organe qui exerce le pouvoir exécutif au sein de l’UE. Actuellement, le commissaire européen pour la France est Thierry Breton, nommé en 2019 au portefeuille du Marché intérieur, l’équivalent, à l’échelle du continent, d’un ministre du Commerce et de l’Industrie.

Le renouvellement du personnel politique européen

Début juin, les élections européennes ont lancé le processus de renouvellement des instances. La première session plénière du nouveau Parlement européen se réunira du 16 au 19 juillet 2024 à Strasbourg. C’est à cette occasion que devrait se faire l’élection du président de la Commission, selon toute vraisemblance Ursula von der Leyen, candidate à sa succession, comme nous vous l’expliquions ici.

Le choix des membres de la future Commission devrait suivre, avant un cycle d’auditions par les parlementaires, généralement organisé à partir du mois de novembre. Si ce calendrier peut s’étirer jusqu’à la fin d’année, certains pays ont déjà donné le nom de leur prétendant, comme l’Irlande qui souhaite pousser la candidature de son ministre des Finances, Michael McGrath.

La dernière Commission comptait 28 portefeuilles. Selon le traité de Lisbonne, qui encadre actuellement le fonctionnement de l’Union, la composition de la Commission se fait en accord entre le président élu et le Conseil de l’Union européenne, c’est-à-dire les représentants des Etats. Les commissaires européens sont nommés pour 5 ans et peuvent effectuer plusieurs mandats. Chaque Etat propose un candidat. Puis le président de la Commission – qui « décide de l’organisation interne de la Commission afin d’assurer la cohérence, l’efficacité et la collégialité de son action » -, repartit les différents portefeuilles entre les personnalités retenues.

Un long processus de nomination

« Le président de la Commission doit faire avec les noms qu’on lui donne, même si, dans le secret des discussions, il peut peser pour obtenir certains profils plutôt que d’autres. On sait, par exemple, qu’Ursula von der Leyen avait souhaité avoir plus de femmes », explique le politiste Sébastien Maillard, ancien directeur de l’Institut Jacques Delors.

Les Etats ont donc tout intérêt, s’ils veulent voir leur candidat hériter d’un portefeuille d’envergure, à choisir un profil susceptible de s’accorder avec la ligne politique du futur président de la Commission. « Il est rare que les candidats des grands Etats finissent avec des postes annexes. À l’époque de Nicolas Sarkozy, la nomination de Jacques Barrot par José Manuel Barroso aux Transports avait été vécue comme un déclassement », rappelle Marion Gaillard, docteure en Histoire, spécialiste des relations franco-allemandes et des questions européennes.

Chaque commissaire désigné est ensuite auditionné par la commission parlementaire relative au portefeuille qui lui a été attribué. Il s’agit d’une étape cruciale dans la mesure où le Parlement européen s’est arrogé une forme de droit de veto sur les nominations. En effet, ces auditions ne sont pas prévues par les textes européens, mais elles sont devenues usuelles dans le rapport de force entre la Commission et le Parlement ; la Commission étant investie par les eurodéputés, celle-ci a tout intérêt à prendre en compte leur avis si elle veut obtenir le vote de confiance.

Le « grand oral » des futurs commissaires européens

Lors de ces auditions, l’intéressé doit faire montre de ses compétences dans le domaine d’action qui lui a été réservé, exposer ses priorités en la matière, détailler la politique qu’il compte appliquer. De leur côté, les élus s’assurent que son profil respecte certaines dispositions du traité de Lisbonne, notamment sur l’absence de conflit d’intérêts. « Jacques Barrot comparait cela au grand oral de l’ENA. Les auditions durent généralement trois heures. Selon la taille du portefeuille, il arrive que le candidat soit auditionné par plusieurs commissions parlementaires. Il peut même être réauditionné plusieurs fois par la même commission », explique Sébastien Maillard.

À l’issue de ces auditions, le commissaire désigné fait face à un vote de la commission parlementaire. De nombreux candidats s’y sont cassé les dents – généralement deux ou trois par mandature – contraignant l’Etat-membre concerné par ce rejet à proposer rapidement un autre nom. La France n’en a fait les frais qu’une seule fois, en 2019, lorsque la candidature de Sylvie Goulard a été largement retoquée par les eurodéputées.

Des enjeux politiciens

L’éphémère ministre des Armées d’Emmanuel Macron avait dû apporter des précisions écrites quant à son indépendance, sans parvenir à convaincre, alors qu’elle était citée dans l’affaire des assistants parlementaires du MoDem. Ses revenus comme conseillère spéciale d’un think tank américain avaient également été ciblés. Le président de la République avait alors dénoncé « le ressentiment, peut-être [la] petitesse » de certains groupes politiques dont il espérait le soutien.

Cet épisode montre aussi que les enjeux politiciens peuvent venir peser dans le mécanisme de sélection. « Il y a beaucoup d’accords politiques qui se nouent en amont de ces auditions, généralement des échanges de bons procédés entre les partis de la majorité. Telle formation accepte de laisser passer untel, à condition que tel autre puisse être avalisé », explique encore Sébastien Maillard.

Enfin, la totalité des commissaires, en tant que collège, est soumise à un dernier vote d’approbation de l’ensemble du Parlement européen. « Cette année, c’est la première fois que l’on va nommer une Commission en période de guerre. Reste à savoir si le Parlement aurait intérêt à jouer la crise des institutions en retoquant la proposition d’Ursula von der Leyen, quand bien même certains profils ne plairont pas », interroge Marion Gaillard.

La politique européenne, « domaine réservé » du chef de l’Etat ?

Lors des précédentes cohabitations, la nomination des commissaires européens n’a jamais été un sujet entre Matignon et l’Elysée, dans la mesure où la France pouvait encore présenter deux postulants, l’usage voulant que l’un soit sélectionné par le Premier ministre, l’autre par le président de la République. C’est ainsi que sont nommés en 1999 Pascal Lamy, ancien directeur de cabinet de Jacques Delors, sur proposition de Lionel Jospin, et le balladurien Michel Barnier, désigné par Jacques Chirac. Les élargissements successifs de l’UE ont mis fin à ce type de configuration.

Si les textes européens fixent le processus de désignation de la Commission, les Etats membres conservent une totale liberté quant à la manière dont ils sélectionnent leurs représentants. « En France, il y a un flou juridique sur ce dossier. La pratique veut que ce soit le président de la République qui décide. Dans certains pays, il y a une validation parlementaire », souligne l’ancien directeur de l’Institut Jacques Delors. Ce qui, dans le cas de la France, pose la question de la répartition des dossiers lorsque le chef de l’Etat perd sa majorité.

La formule « domaine réservé » voudrait que le président de la République, quelle que soit la situation politique, conserve les coudées franches dans différents secteurs, notamment la défense nationale et la politique étrangère. La Constitution n’est pas aussi claire sur ce point. Elle fait du président « le chef des armées », détenteur des codes nucléaires, mais indique aussi que le gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée ». En matière de politique extérieure : c’est le chef de l’Etat qui nomme les ambassadeurs, négocie et ratifie les traités.

Sous les précédentes cohabitations, ce sont moins les textes organiques que la pratique du pouvoir qui a laissé au locataire de l’Elysée le pilotage de la politique internationale, et donc européenne. Généralement par souci de pragmatisme : éviter que des voix discordantes n’affaiblissent l’influence de la France sur la scène internationale. Une position résumée dans une célèbre formule de François Mitterrand, en 1986, en marge d’un sommet européen à La Haye. Au journaliste qui l’interroge sur les divergences de vues avec son nouveau Premier ministre, Jacques Chirac, le socialiste balaye : « Nous sommes à La Haye et il y a la France, et c’est le premier de nos soucis. »

« Emmanuel Macron aurait tout intérêt à marquer dès le début son territoire »

Reste à savoir si Emmanuel Macron, dans l’hypothèse d’une cohabitation avec le Rassemblement national, saura s’accorder avec son chef de gouvernement. Le cas échéant : est-ce que le chef de l’Etat, privé de majorité, obligé de composer avec un RN arrivé très largement en tête aux élections européennes, aura le poids politique suffisant pour tordre le bras à son Premier ministre ?

« Hiérarchiquement, il a le dernier mot, et il aurait tout intérêt à marquer dès le début son territoire », avance Sébastien Maillard. « Il pourra faire valoir qu’un candidat macroniste aurait à la fois plus de chance de se voir attribuer un portefeuille d’envergure par Ursula von der Leyen, et de passer le filtre du Parlement. Ou bien, de manière plus politicienne, il pourrait choisir de laisser le candidat du Premier ministre s’y brûler les ailes ». Dernier point : une fois nommés, les commissaires européens prêtent serment devant la Cour européenne de justice. Ils s’engagent ainsi à servir les intérêts de l’Union européenne… avant ceux de la France.